Gesamtabschluss der Kommune 2026: Pflichten nach Ländern, Rückstände und Nutzen für die Steuerung

Am 30. September 2026 endete in Baden-Württemberg rechnerisch eine neue Frist: Erstmals war der Erweiterte Beteiligungsbericht aufzustellen, der dort seit der Reform der Gemeindeordnung den kommunalen Gesamtabschluss ersetzt – neun Monate nach Ende des Haushaltsjahres 2025 [4][5]. Gleichzeitig haben Karlsruhe, Freiburg und Ludwigsburg eine befristete Befreiung von genau dieser Pflicht erhalten [6]. Der Vorgang zeigt, wie unterschiedlich die Länder mit dem Instrument umgehen, das Kernhaushalt und Beteiligungen in einer Bilanz zusammenführt. Für Kämmereien lohnt der Blick auf die Regeln – und auf die Frage, was der Gesamtabschluss tatsächlich für die Steuerung leistet.

Was ein Gesamtabschluss zeigt

Der Gesamtabschluss behandelt Kernverwaltung, Eigenbetriebe, Anstalten und Beteiligungsgesellschaften so, als wären sie eine einzige Einheit. Interne Forderungen, Verbindlichkeiten und Leistungsbeziehungen werden herausgerechnet. Übrig bleibt das Bild des „Konzerns Kommune“: Vermögen, Schulden und Ergebnis nach außen.

Das baden-württembergische Innenministerium beschreibt den Zweck in der Gesetzesbegründung so: Das Gesamtbild soll Informationen für eine ganzheitliche Steuerung aller Gemeindeaktivitäten bereitstellen, und je größer der Umfang der Ausgliederungen, desto wichtiger wird es für Rat, Verwaltung und Aufsicht [3]. Der Bericht soll einen Überblick über die Finanz- und Schuldenlage des Konzerns Kommune geben und so auf finanzielle Risiken und Schwachstellen hinweisen [3].

Wie groß diese zweite Ebene ist, haben wir in Die zweite Bilanz: Wie Kommunen ihre wahre Verschuldung verstecken beschrieben. Ein Beispiel aus der Praxis: Der Gesamtabschluss der Stadt Münster weist zum 31. Dezember 2021 eine Gesamtbilanzsumme von rund 4,64 Milliarden Euro aus, davon 19,9 Prozent Eigenkapital; die Gesamtergebnisrechnung schließt mit einem Defizit von rund 1,1 Millionen Euro [9].

Nordrhein-Westfalen: Pflicht mit Größenbefreiung

In NRW ist der Gesamtabschluss jährlich zum Stichtag 31. Dezember aufzustellen, bestehend aus Gesamtergebnisrechnung, Gesamtbilanz, Gesamtanhang, Kapitalflussrechnung und Eigenkapitalspiegel, ergänzt um einen Gesamtlagebericht [1]. Konsolidiert werden alle verselbstständigten Aufgabenbereiche, öffentlich-rechtlich wie privatrechtlich organisiert. Die Aufstellungsfrist beträgt neun Monate nach dem Abschlussstichtag; anschließend bestätigt der Rat den geprüften Abschluss [1].

Kleinere Kommunen können befreit werden. Voraussetzung ist, dass an zwei aufeinanderfolgenden Stichtagen mindestens zwei von drei Merkmalen zutreffen: Die zusammengerechneten Bilanzsummen von Gemeinde und einzubeziehenden Aufgabenbereichen übersteigen 1,5 Milliarden Euro nicht; die zurechenbaren Erträge der vollkonsolidierungspflichtigen Aufgabenbereiche liegen unter 50 Prozent der ordentlichen Erträge der Gemeinde; ihre zurechenbaren Bilanzsummen liegen unter 50 Prozent der Bilanzsumme der Gemeinde [2]. Der Rat entscheidet jährlich bis zum 30. September des Folgejahres. Wer befreit ist, erstellt stattdessen einen Beteiligungsbericht [2].

Baden-Württemberg: Vom Gesamtabschluss zum Erweiterten Beteiligungsbericht

Baden-Württemberg hatte den Gesamtabschluss 2009 mit dem Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen verankert. Die Frist für den ersten Abschluss wurde zweimal verschoben, von 2018 auf 2022 und von 2022 auf 2025 [3]. Im September 2024 legte die Landesregierung einen Gesetzentwurf vor: Die an das Handelsrecht angelehnten Regeln seien „für die Kommunen wenig praxistauglich“, der Gesamtabschluss werde durch einen Erweiterten Beteiligungsbericht ersetzt [3].

Der neue Bericht ist ein vereinfachter Gesamtabschluss. Statt Vollkonsolidierung gilt eine quotale Zurechnung, nur wesentliche Verflechtungen werden bereinigt, und die Gesamtfinanzlage wird über wenige Kennzahlen statt einer Kapitalflussrechnung dargestellt [3]. Aufgabenträger, deren Bilanzsumme, Erträge und Aufwendungen jeweils unter fünf Prozent der Gesamtwerte liegen, bleiben außen vor. Befreit ist eine Gemeinde, wenn die Bilanzsummen ihrer Mehrheitsbeteiligungen an zwei Stichtagen höchstens 35 Prozent ihrer eigenen Bilanzsumme erreichen – oder höchstens 50 Prozent, sofern die Kreditverbindlichkeiten unter 25 Prozent der zusammengefassten Bilanzsummen liegen [4]. Aufzustellen ist der Bericht binnen neun Monaten, festzustellen binnen 15 Monaten nach Ende des Haushaltsjahres [5].

Die kommunale Seite sah das unterschiedlich. Der Städtetag hielt in der Anhörung weder Gesamtabschluss noch Erweiterten Beteiligungsbericht für steuerungsrelevant und regte einen vollständigen Verzicht an; das Ministerium hielt am Bericht fest, um einen Gesamtüberblick einschließlich der Ausgliederungen zu sichern [3]. Über das Kommunale Regelungsbefreiungsgesetz, das der Landtag am 8. Oktober 2025 beschloss, beantragte Karlsruhe eine Erprobungsbefreiung. Das Ministerium genehmigte sie am 3. März 2026 unter Auflagen für die Berichtsjahre 2025 bis 2028; Freiburg und Ludwigsburg erhielten gleichlautende Genehmigungen [6]. Karlsruhe begründete den Antrag unter anderem mit der frühzeitigen Unterrichtung des Gemeinderats und den konzernweiten Übersichten, die der bisherige Beteiligungsbericht bereits enthält [6].

Niedersachsen: Pflicht seit 2012, rückwirkende Erleichterung

In Niedersachsen war der konsolidierte Gesamtabschluss erstmals 2013 für das Haushaltsjahr 2012 aufzustellen [7]. Mit einer Gesetzesänderung vom Oktober 2021 erhielten die Kommunen rückwirkend Erleichterungen: Durch Beschluss der Vertretung können sie für die Haushaltsjahre bis einschließlich 2020 auf den Gesamtabschluss verzichten [7]. Unabhängig davon entfällt die Pflicht, wenn die Abschlüsse der Aufgabenträger für das Gesamtbild nur von untergeordneter Bedeutung sind; das muss die Kommune jährlich prüfen und beschließen lassen [7].

Der Engpass liegt oft beim Einzelabschluss

Ein Gesamtabschluss kann nur so aktuell sein wie die Abschlüsse, aus denen er sich zusammensetzt. Hier liegt in mehreren Ländern das eigentliche Problem. Der Sächsische Rechnungshof meldet zum 1. Januar 2025 einen durchschnittlichen Rückstand von 4,6 Jahren nicht festgestellter Jahresabschlüsse je Gemeinde; offen waren 1.950 Abschlüsse der Jahre 2013 bis 2023 [8]. Für das Haushaltsjahr 2023 wurden 431 von 493 Abschlüssen nicht fristgerecht festgestellt. Die Landkreise stehen mit durchschnittlich 1,8 Jahren Verzug deutlich besser da [8].

Auch dort, wo die Einzelabschlüsse vorliegen, wird die Frist für den Gesamtabschluss häufig überschritten. Münster stellte seinen Gesamtabschluss 2021 am 13. Oktober 2023 auf, vorgesehen waren neun Monate nach dem Stichtag. Der Prüfbericht hält fest: „Rechtsfolgen ergeben sich hieraus jedoch nicht.“ [9] Für die Steuerung ist das die eigentliche Schwäche: Ein Konzernbild, das fast zwei Jahre nach dem Stichtag erscheint, beschreibt die Vergangenheit. Wie die doppischen Instrumente insgesamt besser genutzt werden können, zeigt unser Beitrag Doppik verstehen und nutzen.

Was Kämmereien jetzt tun können

1. Befreiung jedes Jahr sauber prüfen: Größenmerkmale an beiden Stichtagen dokumentieren und dem Rat fristgerecht vorlegen; in NRW bis zum 30. September des Folgejahres.
2. Konzernterminplan festlegen: In einer Dienstanweisung regeln, welche Gesellschaft welche Daten bis wann liefert. Niedersachsen stellt dafür ein Muster bereit [7].
3. Bilanzierung vereinheitlichen: Positionenplan, Bewertungsregeln und Nutzungsdauern mit den Beteiligungen abstimmen, damit die Konsolidierung nicht jedes Jahr neu verhandelt wird.
4. Interne Salden laufend abgleichen: Forderungen und Verbindlichkeiten zwischen Kernhaushalt und Töchtern unterjährig abstimmen statt erst beim Abschluss.
5. Rückstände bei Einzelabschlüssen zuerst abbauen: Ohne festgestellte Jahresabschlüsse bleibt jeder Gesamtabschluss ein Entwurf.
6. Wenige Konzernkennzahlen für den Rat definieren: Eigenkapitalquote, Gesamtverschuldung und Bürgschaftsvolumen des Konzerns jährlich neben den Kernhaushalt stellen – unabhängig davon, ob das Land einen vollen Gesamtabschluss verlangt.
7. Fachkräfte für Konsolidierung sichern: Konzernrechnungslegung ist Spezialwissen; Stellen im Beteiligungsmanagement und in kommunalen Unternehmen bündelt das Verzeichnis kommunaler Unternehmen.

Wie Gewinnabführung, Verlustausgleich und Eigenkapitalbedarf der Unternehmen in die Haushaltsplanung hineinwirken, beschreibt unser Auftakt zur Rubrik: Konzern Kommune: Stadtwerke und der Haushalt 2027. Der Gesamtabschluss ist das Instrument, das diese Flüsse in einer Zahl zusammenführt – vorausgesetzt, er liegt rechtzeitig vor.

Quellen

1. § 116 GO NRW – Gesamtabschluss – Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Wiedergabe LexMea – abgerufen 13. Oktober 2026
2. § 116a GO NRW – Größenabhängige Befreiungen – Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Wiedergabe LexMea – abgerufen 13. Oktober 2026
3. Gesetzentwurf der Landesregierung: Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und weiterer Vorschriften, Drucksache 17/7521 – Landtag von Baden-Württemberg – 24. September 2024
4. § 95a GemO – Erweiterter Beteiligungsbericht – Gemeindeordnung Baden-Württemberg, Wiedergabe lxgesetze – abgerufen 13. Oktober 2026
5. § 95b GemO – Aufstellung und ortsübliche Bekanntgabe der Abschlüsse – Gemeindeordnung Baden-Württemberg, Wiedergabe lxgesetze – abgerufen 13. Oktober 2026
6. Beschlussvorlage 2026/0212: Befreiung vom Erweiterten Beteiligungsbericht nach dem Kommunalen Regelungsbefreiungsgesetz – Stadt Karlsruhe, Stadtkämmerei – April 2026
7. Empfehlungen zur Aufstellung des konsolidierten Gesamtabschlusses – Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport, Referat 33 – 28. Juni 2022
8. Entwicklung der kommunalen Jahresabschlüsse, Jahresbericht 2025 Band II, Beitrag 41 – Sächsischer Rechnungshof – 2025
9. Bericht über die Prüfung des Gesamtabschlusses der Stadt Münster zum 31.12.2021 – Stadt Münster, Amt für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision – 2024