Direktvergabe und Inhouse-Vergabe im Busverkehr 2026: Was VO 1370/2007 und das neue EuGH-Urteil verlangen

Städte und Kreise können ihren Busverkehr ohne Wettbewerb direkt an das eigene Verkehrsunternehmen vergeben. Das ist zulässig – aber an Bedingungen geknüpft, die der Europäische Gerichtshof gerade erneut geschärft hat. Am 9. Juli 2026 entschied er in der Rechtssache C-856/24, dass eine Direktvergabe an einen internen Betreiber nach der Verordnung 1370/2007 nur dann auf deren Sonderregel gestützt werden kann, wenn der Auftrag eine echte Dienstleistungskonzession ist – mit Betriebsrisiko beim Unternehmen. So fasst es die Kanzlei Rödl in ihrer Analyse vom 13. August 2026 zusammen [1].

Zwei aktuelle Fälle zeigen, wie Kommunen in der Praxis vorgehen. Die Stadt Hamm hat am 7. April 2026 im EU-Amtsblatt die Inhouse-Vergabe ihres Stadtverkehrs an die Verkehrsbetrieb Hamm GmbH ab 2028 angekündigt [2]. Die Stadt Gießen hat ihre MIT.BUS GmbH zum 1. Januar 2026 für zehn Jahre betraut – auf Grundlage einer Vorinformation aus dem Jahr 2013 [3].

Zwei Wege zur Direktvergabe

Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 regelt die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge im Nahverkehr. Für Bus und Straßenbahn enthält Art. 5 Abs. 1 eine wichtige Weiche: Aufträge, die zugleich Dienstleistungsaufträge im Sinne der EU-Vergaberichtlinien sind, werden nach deren Verfahren vergeben, sofern sie nicht die Form einer Dienstleistungskonzession annehmen; dann sind die Absätze 2 bis 6 nicht anwendbar [4].

Daraus ergeben sich zwei Wege:

• Konzession: Trägt das Unternehmen ein Betriebsrisiko, gilt Art. 5 Abs. 2 der Verordnung. Die zuständige örtliche Behörde kann den Auftrag direkt an einen internen Betreiber vergeben, über den sie eine Kontrolle wie über eigene Dienststellen ausübt [4].
• Dienstleistungsauftrag: Trägt das Unternehmen kein solches Risiko, gilt das allgemeine Vergaberecht. Eine Direktvergabe ist dann als Inhouse-Vergabe nach § 108 GWB möglich [5].

Den Grundstein legte der EuGH bereits am 21. März 2019 (C-266/17 und C-267/17) in einem Fall aus dem Rhein-Sieg-Kreis: Die Vergabetatbestände des Art. 5 Abs. 2 bis 6 gelten für Bus und Straßenbahn nur bei einer Dienstleistungskonzession [6]. Hamm und Gießen stützen ihre Vergaben ausdrücklich auf Art. 5 Abs. 1 der Verordnung in Verbindung mit § 108 Abs. 1 GWB [2][3].

Das Urteil von 2026: Kontrolle ersetzt kein Risiko

Im neuen Fall hatte die Autonome Provinz Bozen Busverkehr direkt an ihre Gesellschaft SASA vergeben; ein Wettbewerber rügte, SASA trage kein ausreichendes Betriebsrisiko [1]. Nach der Rödl-Analyse stellte der Gerichtshof klar: Eine Konzession setzt voraus, dass der Betreiber den Unwägbarkeiten des Marktes ausgesetzt ist und eine vollständige Kostendeckung nicht garantiert ist. Die enge Kontrolle durch die Behörde ersetzt diesen Risikoübergang nicht. Zugleich dürfen die Mitgliedstaaten interne Direktvergaben durch zusätzliche nationale Voraussetzungen einschränken [1].

Für Kommunen heißt das: Wer sein Verkehrsunternehmen mit einem Vertrag ausstattet, der alle Kosten ausgleicht, bewegt sich in der Regel auf dem Weg des § 108 GWB. Wer den Weg über Art. 5 Abs. 2 wählen will, muss das Betriebsrisiko im Vertrag tatsächlich beim Unternehmen verankern. Die Entscheidung fällt vor der Vorinformation, nicht danach.

Die Pflichten im Vergleich

Beide Wege verlangen Kontrolle, unterscheiden sich aber in den Nebenbedingungen.

Inhouse nach § 108 GWB: Der Auftraggeber übt eine Kontrolle wie über eigene Dienststellen aus, mehr als 80 Prozent der Tätigkeiten der Gesellschaft dienen Aufgaben, mit denen der Auftraggeber sie betraut hat, und es besteht keine direkte private Kapitalbeteiligung [5]. Maßgeblich ist grundsätzlich der durchschnittliche Gesamtumsatz der letzten drei Jahre vor der Vergabe [5].

Interner Betreiber nach Art. 5 Abs. 2 VO 1370/2007: Der Betreiber und jede Einheit, auf die er auch nur geringfügigen Einfluss hat, müssen ihre Verkehrsdienste im Zuständigkeitsgebiet der Behörde erbringen und dürfen nicht an Ausschreibungen außerhalb teilnehmen; bei Unterauftragsvergabe muss der interne Betreiber den überwiegenden Teil selbst erbringen [4].

Kleine Aufträge nach Art. 5 Abs. 4: Unabhängig vom internen Betreiber erlaubt die Verordnung Direktvergaben bei einem Jahresdurchschnittswert unter 1 Million Euro oder unter 300.000 Kilometern Jahresleistung; bei kleinen und mittleren Unternehmen mit höchstens 23 Fahrzeugen unter 2 Millionen Euro oder 600.000 Kilometern [4].

Für die Laufzeit gilt bei beiden Wegen die Verordnung: höchstens zehn Jahre für Busverkehre, verlängerbar um höchstens 50 Prozent, wenn der Betreiber einen wesentlichen Teil der Wirtschaftsgüter stellt [7]. Hamm plant zehn Jahre ab dem 1. Januar 2028 mit einer Option auf bis zu fünf weitere Jahre, begründet mit der Amortisation von Fahrzeugen mit alternativen Antrieben und Ladeinfrastruktur [2]. Zur Selbsterbringung legt Hamm einen Eigenanteil des Verkehrsbetriebs von mindestens 20 bis 30 Prozent der Verkehrsleistung fest und verweist auf Rechtsprechung des OLG Düsseldorf [2].

Verfahren und Fristen

Die Direktvergabe ist ein formales Verfahren. Die Behörde muss spätestens ein Jahr vor der Direktvergabe eine Vorinformation im EU-Amtsblatt veröffentlichen [8]. Das Personenbeförderungsgesetz ergänzt: nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn, mit Hinweis auf die Antragsfrist für eigenwirtschaftliche Verkehre [9]. Diese Anträge sind spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen [10].

Gießen zeigt, dass diese Phase dauern kann. Nach der Vorinformation 2013 stellte ein privates Unternehmen eigenwirtschaftliche Konkurrenzanträge; die Ablehnung führte zu zwei Verwaltungsgerichtsverfahren, die Anfang 2021 rechtskräftig entschieden wurden. Die Stadt war über Jahre an der Umsetzung gehindert [3]. Hamm weist in seiner Vorinformation darauf hin, dass ein eigenwirtschaftlicher Antrag einen dauerhaft kostendeckenden Betrieb glaubhaft machen und die Standards des Nahverkehrsplans verbindlich zusichern muss [2].

Direktvergaben unterliegen dem vergaberechtlichen Nachprüfungsverfahren, interessierte Unternehmen haben einen Anspruch auf Begründung [9]. Zum Schutz des Angebots kann die Behörde ein ausschließliches Recht gewähren, räumlich und zeitlich begrenzt [9]; Gießen hat das per Bescheid für sein Stadtgebiet getan [3].

Ausgleich: Die Pflicht nach der Vergabe

Mit der Direktvergabe beginnt die laufende Kontrolle. Für direkt vergebene Aufträge gilt der Anhang der Verordnung: Der Ausgleich darf den finanziellen Nettoeffekt der Verpflichtung zuzüglich eines angemessenen Gewinns nicht übersteigen, und bei weiteren Tätigkeiten sind getrennte Konten zu führen [11]. Wie sich Ausgleich, Fahrgeld und Verlustübernahme im Haushalt verbinden, zeigt unser Beitrag So wird der ÖPNV finanziert. Wie Verkehrsbetriebe den Kernhaushalt berühren, beschreibt Konzern Kommune: Stadtwerke, Wohnungsgesellschaften und Verkehrsbetriebe im Haushalt 2027.

Was Kämmereien jetzt tun können

1. Laufzeiten erfassen: Für alle bestehenden Betrauungen Ende der Laufzeit und Datum der nötigen Vorinformation in einer Fristenliste führen – mit mindestens drei Jahren Vorlauf.
2. Vergabeweg bewusst wählen: Vor der Vorinformation prüfen, ob der Vertrag ein Betriebsrisiko enthält; danach richtet sich, ob Art. 5 Abs. 2 der Verordnung oder § 108 GWB trägt.
3. 80-Prozent-Grenze überwachen: Drittumsätze des Verkehrsunternehmens (etwa Reiseverkehr oder Leistungen für Nachbarkreise) jährlich auswerten lassen.
4. Selbsterbringungsquote festlegen: Den Eigenanteil an der Verkehrsleistung vertraglich fixieren und im Beteiligungscontrolling nachhalten.
5. Ausgleichsparameter vorab definieren: Kostenschlüssel, angemessenen Gewinn und Trennungsrechnung im Vertrag regeln und die jährliche Überkompensationsprüfung einplanen.
6. Haushaltswirkung der Laufzeit abbilden: Fahrzeug- und Ladeinfrastruktur-Investitionen mit der Vertragsdauer abstimmen und in der mittelfristigen Planung zeigen; Grundlagen zum Vergaberecht bietet unser Beitrag zum Vergaberecht unterhalb der Schwellenwerte.
7. Kompetenz aufbauen: Vergabe- und Verkehrsrecht sind Spezialgebiete; Fachkräfte für kommunale Unternehmen finden sich über das Verzeichnis kommunaler Unternehmen.

Quellen

1. EuGH bestätigt: Interne Direktvergaben im Busverkehr setzen eine echte Konzession voraus – Rödl, Insights (Oliver Ronnisch) – 13. August 2026
2. Inhousevergabe nach Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 i.V.m. § 108 GWB – Stadt Hamm, Vorinformation 235002-2026 – Amtsblatt der EU (TED), S 67/2026 – 7. April 2026
3. Bekanntmachung betreffend der Gewährung eines ausschließlichen Rechts an die MIT.BUS GmbH – Stadt Gießen – 2026
4. Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, Art. 5 – Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (konsolidierte Fassung) – Textwiedergabe nach EUR-Lex, gesetze.legal – abgerufen 13. Oktober 2026
5. § 108 GWB – Ausnahmen bei öffentlich-öffentlicher Zusammenarbeit – Bundesministerium der Justiz, gesetze-im-internet.de – abgerufen 13. Oktober 2026
6. EuGH: Direktvergaben nach der VO 1370/2007 setzen eine Dienstleistungskonzession voraus – ADVANT Beiten – 1. April 2019
7. Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, Art. 4 – Obligatorischer Inhalt öffentlicher Dienstleistungsaufträge – Textwiedergabe nach EUR-Lex, gesetze.legal – abgerufen 13. Oktober 2026
8. Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, Art. 7 – Veröffentlichung – Textwiedergabe nach EUR-Lex, gesetze.legal – abgerufen 13. Oktober 2026
9. § 8a PBefG – Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge – Bundesministerium der Justiz, gesetze-im-internet.de – abgerufen 13. Oktober 2026
10. § 12 PBefG – Antragstellung – Bundesministerium der Justiz, gesetze-im-internet.de – abgerufen 13. Oktober 2026
11. Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, Anhang – Regeln für die Gewährung einer Ausgleichsleistung – Textwiedergabe nach EUR-Lex, gesetze.legal – abgerufen 13. Oktober 2026