§ 2b UStG ab 2027: Was Beistandsleistungen, interkommunale Zusammenarbeit, Eigenbetriebe und GmbHs jetzt beachten müssen

Nach einer Übergangszeit von insgesamt elf Jahren wird es ernst. Für Leistungen nach dem 31. Dezember 2026 endet die Option, das alte Umsatzsteuerrecht für die öffentliche Hand weiter anzuwenden; so regelt es § 27 Abs. 22a UStG [2]. Ab dem 1. Januar 2027 gilt § 2b UStG für alle Kommunen, Landkreise und Zweckverbände verbindlich. Die Bundesregierung hatte bereits 2024 auf eine Kleine Anfrage erklärt: „Die Bundesregierung plant derzeit nicht, dem Gesetzgeber eine weitere Verlängerung der Übergangsfrist vorzuschlagen.“ [3]

Die Vorbereitung bleibt dennoch schwierig. In ihrem Kommunal-Newsletter vom Mai 2026 hält KPMG fest, dass seit dem BMF-Schreiben vom 12. Juni 2024 keine weiteren Schreiben zu den spezifischen Fragen des § 2b UStG ergangen sind; auch der angekündigte allgemeine Praxisleitfaden sei bislang nicht erschienen [4]. Die Empfehlung der Autoren ist dennoch eindeutig: nicht auf eine weitere Verschiebung warten. „Klarheit herrscht aber wohl erst am 31. Dezember 2026.“ [4]

Der Systemwechsel in einem Satz

Bisher war eine Kommune nur mit ihren Betrieben gewerblicher Art umsatzsteuerlich Unternehmer. Ab 2027 gilt der allgemeine Unternehmerbegriff des § 2 Abs. 1 UStG; § 2b UStG nimmt nur noch hoheitliches Handeln aus – und auch das nur, solange dadurch keine größeren Wettbewerbsverzerrungen entstehen [1]. Die frühere BgA-Grenze von 45.000 Euro spielt für die Umsatzsteuer dann keine Rolle mehr [4].

Größere Wettbewerbsverzerrungen liegen nach § 2b Abs. 2 UStG insbesondere nicht vor, wenn der Umsatz aus gleichartigen Tätigkeiten voraussichtlich 17.500 Euro im Kalenderjahr nicht übersteigt oder wenn vergleichbare private Leistungen ohne Optionsmöglichkeit steuerfrei wären [1]. Wer privatrechtlich handelt – über Verträge statt über Satzungen und Bescheide –, fällt regelmäßig in den steuerbaren Bereich [4].

Wie konkret das wird, zeigt eine Entgeltordnung aus Friedrichshafen. Für die Ludwig-Roos-Halle in Ettenkirch weist die Stadt ab dem 1. Januar 2027 Netto- und Bruttopreise aus: Die ganze Halle kostet bis vier Stunden 330 Euro netto, 392,70 Euro brutto. Begründet wird die Steuerpflicht unter anderem mit dem Schwingboden, der als Betriebsvorrichtung gilt [7].

Beistandsleistungen: Der Spielraum ist kleiner als gedacht

Besonders betroffen ist die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen – vom gemeinsamen Bauhof über die Rechnungsprüfung bis zur Abwasserbeseitigung für die Nachbargemeinde. § 2b Abs. 3 UStG nennt zwei Fälle, in denen bei Leistungen an eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts keine größere Wettbewerbsverzerrung vorliegt [1]:

• Nr. 1: Die Leistung darf gesetzlich nur von juristischen Personen des öffentlichen Rechts erbracht werden.
• Nr. 2: Die Zusammenarbeit wird durch gemeinsame spezifische öffentliche Interessen bestimmt. Das ist regelmäßig der Fall, wenn die Leistungen auf langfristigen öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen beruhen, dem Erhalt öffentlicher Infrastruktur und einer allen Beteiligten obliegenden Aufgabe dienen, ausschließlich gegen Kostenerstattung erbracht werden und der Leistende gleichartige Leistungen im Wesentlichen an andere öffentliche Stellen erbringt.

Der Gesetzgeber wollte Beistandsleistungen damit weitgehend typisierend freistellen. Nachdem die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren vorbereitete, schränkte das BMF-Schreiben vom 14. November 2019 die Auslegung ein: Ob eine größere Wettbewerbsverzerrung vorliegt, ist im Einzelfall zu prüfen [5]. Nr. 2 ist damit kein Freibrief mehr.

Mehr Halt gibt die Unterscheidung zwischen Delegation und Mandat. Das Bayerische Landesamt für Steuern hat 2023 verfügt, dass die Übertragung einer Pflichtaufgabe mit befreiender Wirkung unter § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG fallen kann, wenn eine Zweckvereinbarung die befreiende Wirkung ausdrücklich regelt und diese das maßgebliche Motiv ist [5]. Die OFD Frankfurt am Main kam 2025 für die interkommunale Zusammenarbeit zu einer ähnlichen Linie: Delegierte Aufgaben sind meist nicht steuerbar, bloße Mandatierungen und Leistungen im Wettbewerb zu Privaten grundsätzlich steuerbar [4]. Die Kanzlei Advant Beiten bewertet die Beistandsleistung deshalb als nur zum Teil gerettet, insbesondere bei Teilaufgaben wie Gebäudereinigung, die auch Private anbieten [5].

Personalgestellung: Die häufig übersehene Steuerfalle

Die Bundesregierung hat die Linie klar beschrieben: Die auf Dauer angelegte oder wiederholte Überlassung von Personal zwischen öffentlichen Stellen gegen Kostenerstattung erfüllt gewöhnlich alle Merkmale des Unternehmerbegriffs und ist umsatzsteuerbar; ob § 2b UStG eine Ausnahme begründet, hängt vom Einzelfall ab [3]. KPMG weist auf zwei Risiken hin: Fälle unterhalb der bisherigen BgA-Grenze, in denen bislang ohne Prüfung keine Umsatzsteuer berechnet wurde, und tauschähnliche Umsätze, bei denen sich zwei Kommunen gegenseitig Personal stellen, ohne Geld zu zahlen [4].

Eigenbetriebe: Teil der Kommune, Teil ihres Unternehmens

Ein Eigenbetrieb ist keine eigene Rechtsperson. Die Bayerische Gemeindeordnung beschreibt ihn als gemeindliches Unternehmen, das außerhalb der allgemeinen Verwaltung als Sondervermögen ohne eigene Rechtspersönlichkeit geführt wird [6]. Umsatzsteuerlich ist deshalb die Gemeinde selbst Steuerpflichtige.

Daraus folgen zwei praktische Punkte. Erstens zählt der Umsatz des Eigenbetriebs mit, wenn die Gemeinde prüft, ob gleichartige Tätigkeiten die Grenze von 17.500 Euro überschreiten – § 2b Abs. 2 Nr. 1 UStG stellt auf den Umsatz der juristischen Person ab [1]. Zweitens sind Verrechnungen zwischen Kernverwaltung und Eigenbetrieb keine Umsätze zwischen zwei Steuerpflichtigen, sondern Vorgänge innerhalb derselben juristischen Person. Steuerabteilung und Werkleitung sollten Erklärungsprozesse und die Zuordnung von Vorsteuern deshalb eng abstimmen.

GmbHs: Seit jeher Unternehmer – aber die Schnittstellen ändern sich

Für kommunale GmbHs ändert § 2b UStG an der eigenen Stellung nichts: Die Vorschrift gilt nur für juristische Personen des öffentlichen Rechts [1], eine GmbH ist Unternehmer nach den allgemeinen Regeln. Was sich ändert, sind die Leistungen der Kommune an ihre Gesellschaften. Stellt eine Stadt etwa einer neu gegründeten Wirtschaftsförderungsgesellschaft ihr Personal gegen Entgelt zur Verfügung, liegt nach den Beispielen von KPMG eine Personalgestellung vor, die nach § 2b UStG zu prüfen ist [4]. Gleiches gilt für Verwaltungs-, IT- oder Raumleistungen auf privatrechtlicher Grundlage.

Ob daraus eine echte Belastung entsteht, hängt beim Empfänger ab: Kann die Gesellschaft die Vorsteuer abziehen, ist die Umsatzsteuer weitgehend ein Durchlaufposten. Führt sie selbst steuerfreie Umsätze aus, wird die Steuer zum Kostenfaktor. Diese Rechnung sollte für jede Gesellschaft im Konzern Kommune einmal vollständig aufgemacht werden. Zum Jahreswechsel läuft außerdem die Nichtbeanstandungsregelung für Verpachtungs-BgA aus [8] – relevant etwa für verpachtete Bäder, siehe Bäder als Dauerverlustgeschäft.

Was Kämmereien jetzt tun können

1. Leistungskatalog abschließen: Alle Entgelte, Verträge und Kooperationen bis Jahresende erfassen und als hoheitlich, nicht steuerbar oder steuerpflichtig einordnen.
2. Entgeltordnungen umstellen: Netto- und Bruttopreise ausweisen, Steuerklauseln in Verträge aufnehmen und Beschlüsse rechtzeitig vor dem 1. Januar 2027 fassen – mehr zur Kalkulation in Gebühren und Kostendeckung.
3. Zweckvereinbarungen prüfen: Bei interkommunaler Zusammenarbeit klären, ob Delegation oder Mandat vorliegt, und die befreiende Wirkung ausdrücklich regeln.
4. Personalgestellungen inventarisieren: Auch kleine und unentgeltlich verrechnete Überlassungen einschließlich gegenseitiger Personalstellung erfassen.
5. Schnittstellen im Konzern bewerten: Leistungen an GmbHs nach Vorsteuerabzugsberechtigung des Empfängers sortieren und Mehrbelastungen beziffern.
6. Eigenbetriebe einbinden: Umsätze für die 17.500-Euro-Prüfung gemeinsam mit der Kernverwaltung betrachten und Erklärungsprozesse abstimmen.
7. Fachkräfte gewinnen: Steuer- und Rechnungswesenpersonal ist gefragt – Stellen kommunaler Unternehmen bündelt das Verzeichnis kommunaler Unternehmen.

Die Einordnung ersetzt keine steuerliche Beratung. Ob eine konkrete Leistung steuerbar ist, sollte im Einzelfall geprüft und in Zweifelsfällen über eine verbindliche Auskunft beim Finanzamt abgesichert werden.

Quellen

1. § 2b UStG – Juristische Personen des öffentlichen Rechts – Bundesministerium der Justiz, gesetze-im-internet.de – abgerufen 13. Oktober 2026
2. § 27 UStG – Allgemeine Übergangsvorschriften – Bundesministerium der Justiz, gesetze-im-internet.de – abgerufen 13. Oktober 2026
3. Zwischenbilanz zur zehnjährigen Übergangsfrist für die Anwendung von § 2b des Umsatzsteuergesetzes, Drucksache 20/12424 – Deutscher Bundestag, Antwort der Bundesregierung – 30. Juli 2024
4. Public Sector: Total kommunal, Ausgabe 05 – KPMG AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft – Mai 2026
5. Übertragung von kommunalen Pflichtaufgaben: Rettung der Beistandsleistung? – ADVANT Beiten – 14. November 2023
6. Art. 88 BayGO – Eigenbetriebe – Bayerische Staatskanzlei, gesetze-bayern.de – abgerufen 13. Oktober 2026
7. Benutzungsentgelte Ludwig-Roos-Halle Ettenkirch, gültig ab 01.01.2027 – Stadt Friedrichshafen – abgerufen 13. Oktober 2026
8. Verlängerte Übergangsregelung für Verpachtungs-BgA – Rödl & Partner – 1. Juli 2025